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2017年全國行政事業單位內部控制建設分析報告
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財政部會計司      東北財經大學 

 

為系統總結全國行政事業單位(以下簡稱單位)建設情況,科學指導單位加強內部控制建設,日前,財政部對各中央部門、各地方省級財政部門組織上報的2017年單位內部控制報告進行了匯總、分析,形成了《2017年全國行政事業單位內部控制建設分析報告》。總體來看,2017年全國各級各類單位持續推進內部控制建設,為2020年全面建成并有效實施行政事業單位內部控制奠定了堅實基礎。現將有關情況匯報如下:

一、2017年內部控制建設總體情況

2017年是財政部組織全國各級各類單位編報內部控制報告的第二年,仍采用“統一部署、分級負責、逐級匯總、單向報送”的組織方式。從全國單位內部控制報告上報情況來看,截至報送截止時間,共收到中央部門和各省級財政部門提交的中央部門及各地區內部控制匯總報告166份。其中,中央部門共提交129份、省級財政部門共提交37份,包含各級各類單位內部控制報告約52萬份,共匯集1.73億數據點。如圖1所示,2017年編報內部控制報告的單位數量較2016年有進一步的提升。

 

1  2016年與2017年上報情況對比

2017年內部控制報告重點考核了各單位內部控制環境建設、組織實施、信息系統、權力制衡與職責分離、制度建設和制度執行效果等六大重點方面,報送情況總體良好,在一定程度上反映出經過兩年時間的政策學習、制度建設和工作固化,單位內部控制報告編報工作已成為各單位一項年度例行工作。

(一)全國范圍內各單位內部控制建設整體良好

2017年,內部控制報告首次采用優、良、中、差四個等級來進行評價,從全國范圍內各單位內部控制報告提供的數據來看,其中21776家為優,占比4.19%,89638家為良,占比17.26%。得分等級為優和良的單位共111414家,占比21.45%,全國有五分之一以上的單位達到優良等級。其中,未按要求填報包括空白數據及其他未按要求填報情況。如圖2。

 

2  全國范圍內各單位內部控制運行評價結果

(二)財力相對充裕區域的單位內部控制建設占優

從東北、華北、華東、中南、西北和西南六大區域內部控制報告來看,以上海為中心的華東地區和以廣東為中心的中南地區內部控制建設優于其他地區,也說明經濟發展和地方財力成為單位內部控制建設的重要外部環境,如圖3。

 

3  六大區域內部控制運行評價結果分析

從東中西三大區域內部控制報告來看,東部地區內部控制水平最好,其內部控制優良率高于中部和西部地區,如圖4。

 

4  東中西區域內部控制運行評價結果分析

(三)中央直屬部門內部控制建設持續推進且整體優于地方單位

從中央直屬部門與地方單位內部控制對比來看,中央直屬部門內部控制建設優于地方單位,對于財政政策的執行程度較高。中央直屬部門內部控制得分等級為優的單位占比為20.17%,內部控制得分等級為良的單位占比為18.66%,整體優良率達到38.83%,遠高于地方單位的22.02%,如圖5。

 

5  中央直屬部門與地方單位內部控制運行評價結果對比分析

本年上報內部控制報告的129個中央直屬部門呈現出較高的內部控制建設熱情,圖6為排名前20名的中央直屬單位。但是仍有42個部門的所屬單位均未達到優良水平,在一定程度上體現了內部控制建設的艱巨性和長期性。

 

6  中央直屬部門內部控制優良率情況

(四)全國各地方單位內部控制建設水平參差不齊

全國37個地方單位內部控制建設優良率各不相同,表現出來的各省間差異較大,建設水平參差不齊,其中東部沿海地區內部控制建設優良率普遍較高,如圖7。

 

7  地方單位內部控制優良率情況

(五)行政單位內部控制建設優于其余類型單位

從單位類型來看,行政單位內部控制建設水平高于參公事業單位、財政補助事業單位、經費自理事業單位和其他事業單位,如圖8。

 

8  不同單位基本性質內部控制運行評價結果

二、2017年內部控制建設具體情況

內部控制建設具體情況主要包括單位層面內部控制建設具體情況和業務層面內部控制建設具體情況兩個部分。

(一)單位層面內部控制建設具體情況

1.內部控制環境建設內部控制環境是單位內部控制建設的重要基礎。全國范圍內絕大多數單位均積極開展本單位內部控制環境建設。其中,內部控制領導小組成立情況、領導小組會議情況、單位負責人參會情況、班子成員任職情況如圖9所示。

 

9  全國范圍內各單位內部控制環境建設情況

2.內部控制組織實施制度建設是內部控制的抓手之一,可以分為內部控制建立、內部控制實施和內部控制信息化三個階段。在全國范圍內,處于內部控制建立階段、實施階段和信息化階段的單位分別占總數的42.85%、31.86%和24.94%,表現出內部控制建設具有階段性和長期性,如圖10。

 

10  全國范圍內各單位內部控制建設進度總體情況

不同單位的內部控制發展階段均有差異,人員素質也參差不齊,尋求第三方專業機構進行協助有助于提高工作效率,提升落實效果。而現階段絕大部分單位以自建方式進行內部控制建設,采用聘請外部單位或中介機構協助內部控制建設的僅占比5.55%,說明目前的內部控制建設還應尋求更多專業機構的幫助和支持,如圖11。

 

11  全國范圍內各單位內部控制建設方式

內部控制工作機制自身也需要遵循不相容職責分離的原則,即領導小組、牽頭部門、評價監督部門相分離。目前,全國絕大多數單位明確了內部控制牽頭部門和評價監督部門,但是只有61.04%的單位實現了牽頭部門與監督評價部門相分離。絕大多數單位成立工作小組、召開工作小組會議和開展專題培訓,但開展風險評估、建立內部控制手冊和覆蓋業務范圍的單位占比均不足70%,如圖12。

 

12  全國范圍內各單位內部控制組織實施情況

全國范圍內,絕大多數業務適用率均超過95%,但建設項目管理和合同管理的適用比率偏低,因為一些單位2017年未發生這兩項業務,如圖13。

 

13  全國范圍內各單位內部控制業務適用情況

3.管理信息系統建設管理信息系統建設可固化業務流程,提升工作效率,減少人力成本,也能實現業務全過程監控。全國范圍內,各單位內部控制信息系統建立尚處于起步階段。資金收支和資產管理業務本身數據化和信息化程度均較高,在內部控制建設中,單位在技術上對原有業務系統進行了完善,使其滿足內部控制要求。因此,各單位對資金收支和資產管理業務的信息化建設關注度明顯高于其他業務領域,但也僅達到50%,如圖14。

 

14  全國范圍內各單位內部控制信息系統建立情況

(二)業務層面內部控制建設情況分析

業務層面內部控制建設情況分析包括三個方面:權力制衡與職責分離情況、內部控制制度建設情況和制度執行情況。

1.權力制衡與職責分離黨的十八屆四中全會提出,應對權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗,強化內部控制流程控制、防止權力濫用。全國范圍內,除了定期輪崗和專項審計兩個指標在80%左右,分事行權情況、分崗設權情況和分級授權情況均到達95%以上,如圖15。

15  全國范圍內各單位內部權力制衡情況

不相容職責分離是權力運行過程中決策、執行和監督相互制約的組織保障。除了資產管理不相容職責分離率達到90%,其他業務均為95%以上,基本實現內部權力約束與制衡,如圖16。

16  不相容職責分離情況

2.內部控制制度建設內部控制制度建設是黨的決策部署和國家相關法律法規在單位中落地應用的具體體現和保障機制。全國范圍內,六大業務制度建立比率均大于90%,制度建立情況較好,如圖17。

 

17  全國范圍內單位內部控制制度建立情況

但現階段,部分單位在進行內部控制建設過程中重制度建立而輕制度實施,出現了制度上墻的現象,通過編制流程圖實現內部流程控制情況不甚樂觀,六大業務均在60%左右,如圖18。

 

18  全國范圍內單位內部控制流程圖編制情況

防范化解重大政府管理風險,是各單位的政治職責。從防范和化解風險情況來看,如圖19所示,六大業務風險管控情況均較差,僅政府采購業務風險管控情況達到62.07%,其他五大業務風險點管控比率均低于40%,尤其是合同管理,其風險點管控平均比率僅為5.91%。然而由圖17所示,全國范圍內,六大業務制度建立比率均大于90%。可見雖然全國大部分單位已經建立了內部控制制度,但是未能全面覆蓋風險點。

 

19  全國范圍內風險點管控情況

3.內部控制制度執行內部控制制度執行情況的衡量主要依靠通過績效資料、決算報表和資產報告數據來度量的定量指標,一般用實際完成情況與計劃完成情況的比率來表示。若指標值在90%-100%之間則說明計劃基本完成,90%以下則為未按計劃完成,超過100%則為超計劃完成。

1)預算管理業務

第一,全國情況來看,單位預算績效目標設定比例情況不夠好,該制度執行計劃基本完成的單位占比為76.05%,如圖20。

 

20  預算績效目標設定情況

第二,單位預算批復細化程度依然不高,尚未完全批復到各個內設部門和支出預算指標上,該制度執行計劃基本完成的單位占比為71.29%,如圖21。

 

21  預算批復細化情況

第三,預算執行控制程度不夠好,尚未實現每月定期上報預算執行分析報告,執行計劃基本完成的單位占比為68.93%,如圖22。

 

22  預算執行控制情況

第四,績效評價工作執行情況不夠好,也跟績效目標設定情況有較強關系,制度執行計劃基本完成的單位占比為66.24%,如圖23。

 

23  績效評價工作執行情況

2)收支管理業務

各單位非稅收入管控情況有待加強,偏離預算的情況時有發生,制度執行計劃基本完成的單位占比為73.23%,如圖24。

 

24  非稅收入管控情況

各單位支出管控情況相比于收入更有待加強,有63.21%的單位制度執行計劃基本完成,而超預算支出的單位達到24.75%,如圖25。

 

25  支出管控情況

3)政府采購管理業務

各單位仍然存在政府采購實際金額與預算金額不相符合的情況,制度執行計劃基本完成的單位占比62.5%,同時有30.35%的單位未能正常完成采購預算,也有7.15%的單位超過預算金額標準進行采購,如圖26。

 

26  采購預算完成情況

4)國有資產管理業務

各單位國有資產安全性程度較高,制度執行計劃基本完成的單位達到84.2%,如圖27。

 

27  國有資產安全性情況

資產配置的預算完成情況較好的單位占比不高,比率為56.96%,未按計劃和超計劃配置資產的單位較多,如圖28。

 

28  資產配置預算完成情況

5)建設項目管理業務

建設項目超概算情況較多,制度執行計劃基本完成的單位占比為57.99%,超概算比率達到8.42%,如圖29。

 

29  建設項目資金控制情況

單位建設項目投資計劃完成率不夠高,制度執行計劃基本完成的單位占比為64.81%,如圖30。

 

30  投資計劃完成情況

6)合同管理業務

各單位合同訂立的規范性水平較高,制度執行計劃基本完成的單位占比達到89.47%,如圖31。

 

31  合同訂立規范情況

三、2017年內部控制存在的主要問題

從單位內部控制報告反映的情況看,單位內部管理和財政管理中心工作存在的問題值得關注。

(一)單位內部管理的問題分析

1.控制環境有待優化,信息系統尚未覆蓋當前內部控制環境依然有待優化,部分單位領導尚未高度重視內部控制工作,內部控制會議和工作參與程度不夠,全員風險意識普遍不足,依然缺乏相關培訓和專業知識儲備。十九大報告提出要善于運用現代信息技術和互聯網手段。內部控制信息系統建設是各項管理制度有效實施的重要抓手,也是常態化管控的關鍵。總體而言,全國內部控制建設進度相對滯后于內部控制建設要求,尤其是內部控制信息系統建設方面。且內部控制六大業務中,建設項目管理和合同管理的信息化建設比率最低,其他業務系統也大多是財政部門要求安裝的財政管理系統,建立內部管理系統的單位依然不多,在整合財政現有系統和共享數據的基礎之上,應根據單位內部實際需要進行信息化建設。

2.全面評估不夠充分,整體規劃有待完善防范系統性風險成為近年來國家重要工作,而風險評估是風險防范的前提和基礎。高質高效的內部控制建設成果需要以充分的風險評估與完備的組織協調機制作為基礎。第一,很多單位未在開展本年內部控制建設工作之前重新梳理內部控制流程并識別內部控制體系漏洞,內部控制建設的前期準備工作不足,這可能導致內部控制整體劃歸和建設方向不夠明確,因此風險防控工作有待加強。第二,不少單位未將牽頭部門和評價監督部門相分離,這不利于發揮不相容職責分離對內部控制建設工作的監督作用。第三,內部控制與巡視、內審等監督手段未能實現全面工作配合及信息共享,無法通過其他監督途徑共同做實內部控制的相關內容。

3.崗位監督尚有不足,權力制衡仍需強化內部控制是依法治國在單位中落地的重要制度保障,權力制衡是內部控制建設的核心內容,“三分一輪一流程”則具體體現了權力運行的約束與制衡要求。在權力制衡的五個指標中,建立定期輪崗和專項審計機制的單位比例較低。對專家評審、招投標現場、政府采購驗收等關鍵環節和崗位的不定期現場抽查工作尚未完善,未能有效化解各類業務風險和廉政風險。盡管單位對于關鍵崗位缺少充分有效的監督可能是由于人員編制等原因所限,但是內部審計和外部中介機構審計監督對于內部控制建設的補充和保障作用依然不明顯。

4.流程控制尚需加強,風險防控程度不夠全面梳理權力運行路徑并編制業務流程圖是加強內部流程控制和風險防控的重要手段,應當將制度建設與流程控制覆蓋到全部主要環節和關鍵節點,以加強對業務風險和舞弊風險的防控并提高內部管理工作效率。第一,內部控制制度尚未實現流程化,尚未將制度要求固化在便于執行的業務流程和節點中,也無法準確落實崗位責任和績效評價。第二,單位已經建立的內部控制制度僅覆蓋和管控了部分主要風險點,各業務的風險管控程度都較低,也在一定程度上說明防范系統性風險不應當僅僅局限于經濟和金融領域,政府部門行政管理和財務管理中的風險也應引起各單位高度重視,否則若政府治理風險傳導到市場和社會中,則會引發公共系統性風險。第三,尚未全面開展風險事件調查通報和對關鍵環節的不定期現場抽查,無法在風險提示后及時有效進行防控。

(二)財政財務管理工作的問題分析

1.預算管理有待強化,績效管控有待加強十九大報告要求建立全面規范透明,標準科學、約束有力的預算制度,全面實施預算績效管理。財政部要求各單位加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系,提高財政資源配置效率和使用效益,增強政府公信力和執行力。第一,全國仍有許多單位未對預算流程進行有效管控,預算流程中節點與崗位的細化程度不夠,預算績效管理理念不足,這將進一步導致單位預算績效目標設定不全面,績效評價也會缺少依據和基礎。第二,單位內部預算分解指標尚未細化,普遍采用單位整體管理方式,尚未實現內部預算責任和績效的全部分解和落實。第三,預算執行分析的頻率較低,難以實現對預算管理的全過程監控。《預算法》實施和執行層面上制度落地手段有待強化。

2.資金管理有待完善,合同訂立仍待規范2017年1月財政部印發《關于加快推進地方政府非稅收入收繳電子化管理工作的通知》,目的是為了強化財政國庫改革。在取得成績的同時,非稅收入上繳小于應上繳數的情況依然存在,電子化管理工作有待進一步強化。支出超預算的情況依然存在,也說明資金支出管控規范化尚未完全實現。2016年,財政部頒布了《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》,要求各單位加強采購管理管控水平,強化采購合同全過程管理。依然有一些單位采購管理沒有完全按照“無預算不采購”的原則,管理水平有待提升。少數單位的合同簽訂流程不規范。這說明盡管采購合同管理情況較好,但是采購合同的預算資金支出執行情況不容樂觀,單位應加強對政府采購業務的全面管理。

3.資產管控有待優化,配置管理尚未科學財政部2015年發布的《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》要求健全行政事業單位資產管理法律制度和內部控制機制,深入推進資產管理與預算管理、國庫管理相結合,建立既相互銜接又有效制衡的工作機制和業務流程,著力構建更加符合行政事業單位運行特點和國有資產管理規律、從“入口”到“出口”全生命周期的行政事業單位資產管理體系。2017年,全國范圍內來看,仍有部分單位國有資產管理情況較差,資產處置審批的執行力度不夠,這導致資產管理合規程度較低,不利于保障單位國有資產的安全完整。同時,較多單位的資產配置實際金額與資產配置預算金額偏離較大,資本性支出預算編制與資產存量、配置標準的差異依然明顯,資產配置預算的科學性和執行力度不夠。

4.建設項目管控不足,投資計劃仍有偏離《基本建設財務規則》(財政部令第81號)要求建立、健全本單位基本建設財務管理制度和內部控制制度。從全國范圍來看,項目概算編制與實際執行差異比較大,概預算管理水平不足,建設項目計劃完成情況也不容樂觀,全國仍有較多單位概算及決算的差距過大,導致年度實際投資額與年度投資計劃偏離嚴重,其根本原因還是專業技術能力和實施監控水平的不足,建設項目審計的整改作用有待進一步強化。

四、下一步工作建議

各地區、各部門、各單位必須從落實全面從嚴治黨和優化國家治理能力的政治高度認識內部控制工作,抓好制度完善和制度實施等一系列重點工作,推動內部控制工作從“立規矩”向“見成效”轉變,努力形成工作齊抓共管、制度有效管用、執行真正到位的內部控制工作新局面。

(一)推動行政事業單位內部控制建設向縱深發展

下一步,內部控制工作目標應當從“立規矩”向“見成效”轉變、從面上推進向重點突破轉變。各級財政部門應當深入了解各行業的內部控制建設實際情況,加強宣傳引導,組織各類內部控制專題培訓與內部座談,積極總結推廣內部控制建設先進典型經驗,全面推動各級各類行政事業單位加強內部控制體系建設。各級財政部門要建立內部控制工作考評問責制度,對于銳意進取、勇于作為的單位進行表揚,增強內部控制主體的責任意識,并且從嚴監管,切實落實各主體的內部控制建設與報告責任。

(二)切實加強單位風險防范和化解能力

1.強化單位風險防控意識,推進管理信息平臺建設各單位應當堅持問題導向,進一步增強單位領導的風險意識,增加內部控制領導小組會議次數,及時匯報內部控制工作進度,探討業務管理和內部控制工作開展進程中出現的風險與問題,把風險防控和具體內部控制工作落到實處。尤其要加強內部控制信息化建設的重視程度,未建立信息系統的單位應積極尋求信息系統的安裝、匹配等工作,建立科學有效的信息系統;已建立信息系統的單位應在每年中央政策和上級管理要求變化時,及時對信息系統進行更新改造,確保單位信息系統與黨的決策部署、政府工作規劃、單位工作方案一致,逐步拓展內部控制信息系統功能,持續推進內部控制建設和優化工作。

2.加強內部控制組織保障,夯實內部控制工作基礎加強單位內部控制工作小組日常管理,將內部控制建設與業務管理優化緊密融合,不斷推進內部控制建設常態化。有效提高單位內部控制牽頭部門和內部控制評價監督部門分離程度,科學引入第三方中介機構對內部控制建設和評價工作的專業支持,從外部加強單位的社會治理和權力制衡機制。提高單位開展風險評估的有效性,建立風險預警全覆蓋的工作機制。在內部監督檢查、經濟責任審計工作中,通過調查問卷、觀察、談話和評估測試等方式,對內部控制有效性進行總體評價。

3.完善干部輪崗交流機制,加強內部權力制衡監督各單位應當突出對關鍵環節、關鍵崗位的制衡,通過壓縮和規范自由裁量權,強化對核心權力運行的制約和監督,有效解決權力運行關鍵環節中存在的問題。重點加強完善干部定期輪崗和交流機制,強化執行效果,尤其在人員數量與職責分工限制下,對不相容職責無法分離或無法進行定期輪崗的關鍵崗位開展專項審計,完善單位內部審計職能或建立內審外包制度,并逐漸將內部審計和外部中介機構職能拓展應用到內部控制體系設計、內部控制體系運行、內部控制信息化建設以及內部控制報告等各方面,形成對內部控制建設的有益補充,進而保證實現內部權力的有效制衡。

4.健全內部控制制度體系,建立單位風險防控機制各單位應當積極防范和有效化解業務風險與廉政風險。單位應當對內部工作運行流程進行系統梳理,開展單位業務流程圖編制工作,明確主要環節和關鍵控制點,并對應各環節、各節點的歸口部門及崗位,落實內部控制責任,實現內部控制制度流程化。單位應當全面識別權力運行、業務活動和經濟活動的關鍵風險點,檢查關鍵風險點的制度設計和制度執行是否有效,明確針對各風險點的管控措施,進一步提高內部控制制度的風險覆蓋程度和風險防控效率,將風險識別、分析、應對等工作落實到具體崗位和責任人,切實提高內部控制制度對風險防范的保障程度,突出對巡視、審計問題的內部控制整改

(三)強化財政財務管理一體化水平

1.強化預算管理制度,健全預算績效管理單位應當突出對預算編制和執行的權力制約,在《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的指導下,健全預算績效流程并完善預算績效標準,構建預算績效目標的各項管理措施,及時掌握項目實施進程和資金支出進度,發現并糾正項目績效偏差,將績效管理整合到預算管理的全過程;單位應將預算指標細化到功能分類科目和經濟分類科目,并批復到各個內設部門和下屬單位,積極推進預算責任崗位化和流程化,嚴格執行預算執行分析和報告制度,進行實時監控;單位還應建立科學合理的績效評價體系,積極落實預算績效目標管理和預算過程管理的相關要求。

2.加強采購歸口控制,規范采購合同訂立單位應建立采購需求部門與采購歸口管理部門的溝通協調機制,提高采購預算編制的準確性,重點審查預算編制是否合理。同時,進一步規范政府集中采購工作流程,建立健全單位內部自行采購制度,加強政府采購資金全程管理,對財政資金使用情況定期進行專項檢查,努力提高財政資金使用效益。單位還應當大力規范合同訂立流程,完善合同訂立的相關內部規定,并積極對合同簽訂進行合法性審查,保障政府部門與市場、社會的權利義務相互匹配。

3.嚴格資產處置審查,優化資產全程管理單位應加強國有資產處置流程管控,明確相關負責人職責,查找資產處置不合規原因,并派專人進行資產處置審查,加強國有資產安全監督,從源頭上切實保護國有資產安全,防止國有資產流失。同時,單位應積極梳理資產存量和配置管理流程,編制資產配置預算管理業務流程圖,提高配置預算編制和執行的準確性,逐步落實對國有資產從入口到出口的全程管理要求。

4.規范基建工程管控,完善項目概算編制單位應當在中央八項規定嚴格要求下,認真制定并嚴格執行建設項目管理制度,加強對大型重點基本建設項目的論證與審批,從源頭上保證資金使用效益,遏制低效,尤其是違規建設行為。同時,單位要強化現有項目預算資金使用效率,嚴格按照規定執行和使用投資預算項目資金,加強項目過程管理,嚴格控制成本,減少低效無效支出。單位還要進一步提高對項目概預算編制的重視程度,科學有序地編制工程項目概預算。

(四)提高社會中介機構專業服務水平

各中介機構應當深入學習黨的十九大精神,提高政治站位,深入解讀黨中央的各項政策,加強對單位內部控制建設標準的認識與理解程度,持續跟蹤并解構財經法規,立足中國國情和實際問題,協助單位完善適合我國行政管理體制的內部控制制度。中介機構在承接與內部控制相關的業務時,應提高服務意識,協助解決各單位內部控制建設中遇到的各類問題,不斷總結工作經驗,為單位提供更優質的內部控制建設咨詢服務。




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